毫不夸張地說，如果要評選新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的2014年度熱詞，PPP當(dāng)之無愧。
此輪PPP推廣力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過始于2002年的那一波（當(dāng)時更廣為人知的名稱是“特許經(jīng)營”），本文僅就財政部近期發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》提出一些想法。
不難發(fā)現(xiàn)，將物有所值（VFM）評價和財政承受能力論證作為PPP項目的一個前置條件是此輪PPP推廣的一個亮點，即只有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，方可進(jìn)入下一階段的工作。
理論上，VFM是決定PPP方式取舍的一個非常好的工具，但是在國內(nèi)推出為時尚早。按照財政部的文件，物有所值評價通過定性和定量兩方面展開。其中定量評價“主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否會降低項目全生命周期成本”。公共部門比較值則是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本、自留風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。
這里涉及到了成本和風(fēng)險，我們先看成本。從廣義上講，傳統(tǒng)模式下和PPP模式下，政府支出成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括項目的建設(shè)和運(yùn)營成本，間接成本包括政府相關(guān)部門對項目的支持和協(xié)調(diào)成本、前期運(yùn)作成本、監(jiān)管成本等。
相比PPP模式，在傳統(tǒng)模式下，政府相關(guān)部門對項目的支持和協(xié)調(diào)力度更大，會為企業(yè)提供很多優(yōu)惠或便利，但是由于不需要編制實施方案、招標(biāo)文件，不需要履行相關(guān)程序選擇投資人，不需要簽署相關(guān)合同，前期操作成本比較小，同時在項目執(zhí)行階段對項目監(jiān)管力度弱，成本也比較小。
如果說直接成本還可以參照相關(guān)項目的歷史數(shù)據(jù)，對上述這些間接成本量化難度則比較大。
再說風(fēng)險，在PPP模式下，社會資本會分擔(dān)相當(dāng)一部分風(fēng)險，如建設(shè)成本超支風(fēng)險、進(jìn)度延誤風(fēng)險、運(yùn)營不達(dá)標(biāo)風(fēng)險，在傳統(tǒng)模式下，這些風(fēng)險最終都需要由政府來兜底。風(fēng)險如何量化、如何用風(fēng)險來對政府支出成本進(jìn)行調(diào)整又是一個難題。
當(dāng)然，如果一味地強(qiáng)調(diào)VFM評估，很可能的就是陷入了結(jié)果導(dǎo)向，即通過拼湊數(shù)據(jù)得到希望的結(jié)果。
確實，如果僅僅從財務(wù)因素出發(fā)，不考慮PPP模式下可能帶來的投資和運(yùn)營效率的提高，也不考慮風(fēng)險分擔(dān)因素，由于社會資本要求的回報率一般會高于政府資金回報率，PPP模式下政府支出的成本更高。人為操縱VFM評估的結(jié)果并非難事。
與VFM同時推出的還有財政承受能力論證。PPP模式有平滑現(xiàn)金流的作用，如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險?？紤]到地方政府只管任期事，存在將債務(wù)和支付責(zé)任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出將財政承受能力論證作為項目實施的前置條件之一，非常及時和有必要。
在財政承受能力論證之前，還需要完成一件事，就是在城市規(guī)劃階段，除了常規(guī)的空間規(guī)劃，還需要對全部的投資項目進(jìn)行資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，這些項目包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，要厘清它們各自的投資額是多少，如何排定建設(shè)時序才能最大化提升城市價值。
除財政資金外，還要考慮有多少資金缺口，如何根據(jù)項目的特點合理地進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資；財政資金、市政債、銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社會資本各自的投資邊界是什么；這些項目在未來會產(chǎn)生怎樣的現(xiàn)金流收支，財政是否具有足夠的支付能力。
城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市綜合開發(fā)和單體項目建設(shè)屬于整體和局部的關(guān)系。PPP熱潮之下，如果僅僅著眼于局部，忽略了城市綜合開發(fā)這個整體，一窩蜂地上PPP項目，可能引發(fā)更為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。
如果因為PPP熱造成第二個具有爭議的“四萬億”，動用的是全社會的資金，涉及的是與眾多社會資本的合同，誰能保證不出現(xiàn)更大的風(fēng)險和政府信用危機(jī)？
