當前地方政府性債務風險主要表現(xiàn)在七個方面:一是經濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險;二是房地產泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險;三是期限錯配帶來的流動性風險;四是地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積;五是非信貸融資比重上升帶來的風險;六是融資主體相互關聯(lián)產生的交叉風險;七是地方政府融資平臺運作不規(guī)范,投資低效或無效帶來的風險。
苑德軍
地方政府性債務風險是我國金融風險重要的策源地。從我國宏觀經濟運行與地方政府性債務現(xiàn)狀相結合的角度分析,地方政府性債務風險主要表現(xiàn)在以下七個方面。
經濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險
我國經濟已由高速增長步入中高速增長階段,經濟減速下行的壓力很大。今年一季度GDP增長率為7.4%,比去年同期下降0.3個百分點。就二季度前兩個月經濟運行狀況看,經濟減速的壓力不減,全年實現(xiàn)7.5%的增長目標難度很大。
財政收入與經濟增速具有高度相關性。經濟減速必然影響地方政府的財政收入進而影響其償債能力。而產能過剩嚴重、結構轉型升級壓力大的地區(qū),經濟減速幅度會更大一些,其財政收入下降幅度以及償債能力所受影響也就更大。
去年10月,國務院發(fā)布了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》,要求重點推動山東、河北、遼寧、江蘇、山西、江西等地區(qū)鋼鐵產業(yè)結構調整,壓縮鋼鐵產能總量8000萬噸以上。今年的《政府工作報告》中又提出了全年壓縮過剩產能的具體目標。前不久,工信部為分解落實《政府工作報告》確定的目標,又向各地下達了2014年淘汰落后和過剩產能的任務,其中鋼鐵、水泥兩行業(yè)任務較之《政府工作報告》確定的目標又有一定程度的提高。今年是壓縮和淘汰過剩產能的關鍵之年,這項工作對地方政府財政收入和償債能力的影響不可低估。
房地產泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險
地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物,地價波動直接影響其融資和債務償還能力。近年來隨著房價節(jié)節(jié)攀升,地價也扶搖直上,“地王”頻出,地方政府的財政收入迅猛增加。2013年,地方政府的土地出讓金收入一舉突破4萬億,同比增長超四成,對地方財政收入的貢獻度再創(chuàng)新高,地方政府的土地財政依賴格局也進一步強化。
地價迅猛上漲,助長了地方政府的舉債沖動,成了地方政府性債務急劇擴張的助推器。而一些大城市高得離譜、令人咋舌的房價,嚴重透支了國民財富積累,阻礙了消費擴大和經濟轉型升級,成為危害經濟增長和社會穩(wěn)定的一顆毒瘤。是泡沫終究要破滅!開發(fā)商及其利益代言人對高房價的鼓噪,阻擋不了房價理性回歸的步伐。
時下,高房價已成強弩之末,支撐高房價的制度條件、市場環(huán)境和貨幣基礎正在發(fā)生明顯改變。今年以來某些二、三線城市的房價大幅下滑,一線城市的房地產交易量也顯著下降,房價開始松動。種種跡象表明,房地產市場正從賣方市場轉向買方市場。
盡管現(xiàn)在還很難判定房地產市場何時進入拐點,但高房價泡沫破滅為時不遠,卻是可以預期的。而一旦房價泡沫破滅,地價大幅下跌,地方政府的償債能力必然下降,以土地作抵押的融資項目,也必然遭受難以償還本息的信用風險。
期限錯配帶來的流動性風險
寬口徑的地方政府性債務,包括地方政府融資平臺貸款、城投公司債(企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等)、中央財政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。
就地方政府的負債期限結構看,絕大多數(shù)負債為短期和中期,一般在5年以下。這里僅以地方政府主要的負債形式——銀行貸款為例。審計結果顯示,截至2013年6月底,地方政府負有償還責任的債務中50.8%來自銀行貸款,負有擔保責任的債務中71.6%來自銀行貸款。而這些貸款中期限在三年以下的短期貸款居多,三年之內(即2016年底之前)需要償還的貸款債務占到總債務的73.45%。
而從地方政府舉債資金的投向看,80%左右投向了基礎設施、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)保建設等領域。這些領域投資項目的投資回收期大多超過舉債資金的融資期限。即使已經投入使用的投資項目,短期內產生的“回報”也不足以償付債務本息。地方政府債務負債方和資產方期限錯配所形成的“借短投長”,必然導致“現(xiàn)金流量”問題,釀成流動性風險。而當?shù)胤秸呢斦杖霛M足不了償債要求,地方政府的其他資產又受制于流動性無法迅速變現(xiàn)時,就會引發(fā)債務違約。
地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積
由于償債能力不足,“借新還舊”成了地方政府填補債務黑洞的重要辦法。國家審計署對36個地方政府的審計結果顯示,5個省會城市2012年政府債務的借新還舊率超過20%,最高的城市達38.01%。“借新還舊”本身并未消除債務風險,只是把債務風險后移,使債務風險從短期階段性風險向長期性風險轉變。
地方政府在“借新還舊”的同時繼續(xù)舉借新債,還會導致債務余額增大、債務風險累積的負面后果?;蛟S更為嚴重的是,眾多融資平臺大面積采用“借新還舊”,會產生“債務集合”和“債務共振”效應。一旦貨幣政策收緊,市場資金緊張,融資平臺“借新還舊”受阻,資金鏈斷裂,發(fā)生債務危機的概率就會增大,并可能由此引發(fā)系統(tǒng)性風險。
此外,在美國QE退出和其他因素導致國內市場利率上行、資金面趨緊成為常態(tài)、監(jiān)管部門對地方舉債監(jiān)管更加嚴格的金融大背景下,地方政府“借新還舊”的順利性也將大打折扣,而這又會引致地方政府性債務的違約風險。
非信貸融資比重上升帶來的風險
2012年以來,由于融資平臺貸款監(jiān)管日益嚴苛,部分資產質量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉向信托、券商、理財?shù)葯C構尋求支持,非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上,融資期限只有1—2年,券商資管計劃的融資成本高達15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項目并不多,這實際上在融資環(huán)節(jié)就為債務的順利償還埋下了隱患。
近期金融監(jiān)管部門頻頻發(fā)布文件,規(guī)范信托業(yè)務、同業(yè)業(yè)務和銀行理財業(yè)務,金融機構“期限錯配”的現(xiàn)象將得到遏制,非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應該看到,由于新增平臺融資主體眾多,非信貸融資中融資主體的資質也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級發(fā)行人和AA級發(fā)行人發(fā)行的債務規(guī)模占比分別為40.11%和32.38%,而到2012年年底,這兩個比率轉變?yōu)?5.86%和47.34%。融資主體資質下降,債務風險自然提高。
融資主體相互關聯(lián)產生的交叉風險
一個地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺,這些平臺表面上是單一獨立法人,但實際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理,融資和債務償還由政府統(tǒng)一安排,不同平臺之間還存在相互擔保的現(xiàn)象。這使得各平臺之間呈現(xiàn)出高度關聯(lián)性和風險傳染性。一旦某一平臺發(fā)生債務違約,便會因為這種連帶關系形成連環(huán)違約,形成債務違約的“多米諾骨牌”效應,進而放大該地區(qū)的債務風險。
在這方面,如果一個縣級地方政府擁有多個融資平臺,問題會更加突出。道理很簡單:絕大多數(shù)縣級地方政府財政收入規(guī)模較小,持續(xù)增長能力不強,且融資回旋余地較窄,因而償債能力相對較弱。即使財政收入水平較高的縣級政府,一旦某一平臺公司出現(xiàn)違約風險,也會累及其他平臺產生連鎖反應。
地方政府融資平臺運作不規(guī)范,投資低效或無效帶來的風險
有的平臺虛假出資,注冊資本不到位;有的平臺政企不分,舉債主體不明確;有的平臺公司治理結構不健全,高管中兼職官員過多;有的平臺地方政府對其的擔保承諾“一女多嫁”,有名無實;有的平臺人為粉飾財務數(shù)據(jù),資產、營收等存在水分;有的平臺為降低融資成本,評級、擔保虛高。凡此種種,都成為地方政府性債務的潛在風險源。投資項目預期收益高估,投資管理不善導致投資收益低下,也會釀成債務違約風險。
盡管目前我國地方債務規(guī)模沒有突破國際通行的警戒線尚處安全區(qū)間內,但地方債務規(guī)模的迅速膨脹和負債率的不斷上升,加大了地方政府的償債壓力,而一些地方政府融資平臺存在問題較多,管理水平不高,項目收益遠未達預期,也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起,放大了地方政府性債務風險。
基于地方政府性債務風險的現(xiàn)實情況,必須實行“短期防控措施與長期制度建設相結合”、“債務需求管理與資金供給管理相結合”的原則, 嚴格地方政府性債務監(jiān)管。應根據(jù)地方政府的經濟發(fā)展需求、財政收入水平、現(xiàn)實債務風險狀況等多方面因素,確定其舉債規(guī)模上限,嚴格控制地方政府性債務增量。由于縣級政府融資平臺債務風險相對較高,應將其作為監(jiān)管重點,同時加強對新設政府融資平臺的監(jiān)管,并把隱性平臺納入監(jiān)管部門的視野。
要進一步規(guī)范非信貸融資,遏制地方政府通過“影子銀行”實施債務擴張。各級地方政府和金融監(jiān)管部門應進行債務風險的全面排查摸底,逐筆梳理已發(fā)生債務,摸清本地區(qū)債務風險底數(shù),明確債務風險點所在及風險程度,并制定具體的化解預案。
此外,應抓緊構建涵蓋地方政府性債務管理全過程的全方位防控債務風險的制度安排。把地方政府性債務納入全口徑預算管理,嚴格政府舉債程序,完善地方政府舉債的法律法規(guī),建立地方政府性債務決策和管理問責制。應盡快推出規(guī)范的市政債,拓寬地方政府融資渠道,完善地方政府市場化融資機制,促進地方政府實現(xiàn)“陽光融資”。