當(dāng)前，我國有近一萬家政府投融資平臺，“理順婆媳關(guān)系、父子分灶吃飯、實(shí)現(xiàn)政企分開”，這是2016年后我國地方政府和平臺公司要共同面對的難題，也是城投重新定位與政府關(guān)系的契機(jī)。它不僅會提升中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和質(zhì)量，也將加快迎來我國城投繼2005年探索發(fā)現(xiàn)、2010年野蠻生長后的第三次發(fā)展浪潮。
兩次發(fā)展奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)
我國城投的第一次發(fā)展浪潮，是從1998年國家開發(fā)銀行重點(diǎn)支持蕪湖市設(shè)立城市建設(shè)投融資平臺開始，到個別地方開始利用平臺對接國家資金，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和探索政府投融資體制改革。經(jīng)過6、7年的探索和實(shí)踐后，不僅國家開發(fā)性金融迎來了在更多地區(qū)、更大范圍內(nèi)介入城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的機(jī)會，不少地方政府也開始嘗試?yán)瞄_發(fā)性資金和市場融資，通過政府資金和資產(chǎn)出資，設(shè)立政府平臺。于是2005年前后，不同名目的政府投資公司應(yīng)運(yùn)而生。不少地方通過成立不同類型的政府投融資平臺進(jìn)行融資和建設(shè)，加快了本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。短短幾年間，在全國范圍內(nèi)催生約2000多家從事不同業(yè)務(wù)、組建方式各異的平臺公司，并開始進(jìn)行大量的融資和城市投資。
2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)，國家實(shí)施了“四萬億”的投資拉動計劃。中央政府積極鼓勵地方政府成立各類投融資平臺，進(jìn)行大規(guī)模的融資和建設(shè)，以抵消經(jīng)濟(jì)乏力的影響。中央的號召激起了地方政府融資新的沖動，它們將大量的國有資產(chǎn)和土地利用起來，通過新設(shè)和注入方式，新成立了一大批平臺公司。到2010年末，全國地方政府融資平臺數(shù)量，已經(jīng)達(dá)到8700多家，這形成了我國城投的第二次發(fā)展浪潮。但由于當(dāng)時對這類公司缺乏相應(yīng)的管理，使大量低效資產(chǎn)甚至虛構(gòu)的資產(chǎn)進(jìn)入了平臺公司，也造成到今天仍然存在的平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量多的問題?！ ?nbsp;
平臺公司的野蠻生長和融資活動的無序開展，對政府投資項(xiàng)目的管理和資本市場建設(shè)，也帶來了不少問題。導(dǎo)致地方政府對土地的運(yùn)作更加依賴，出現(xiàn)了許多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象，直到國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)【2010】19號文），及其后相繼出臺的463號文、126號文等文件，才使得平臺公司在投融資、土地運(yùn)作、資產(chǎn)注入等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有所收斂。這輪平臺公司無序的擴(kuò)張和資產(chǎn)虛胖，給政府項(xiàng)目持續(xù)融資，埋下了不少隱患。
如何處理好城市建設(shè)投入和平臺公司發(fā)展相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)運(yùn)行合理，平臺發(fā)展健康持續(xù)的問題，擺到了不少地方政府面前。在當(dāng)時情況下，全國資產(chǎn)規(guī)模居前且很有影響力的如天津城投、烏魯木齊城投等，結(jié)合制定“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)會，主動發(fā)現(xiàn)問題，尋找出路。他們率先提出在政府合理負(fù)債的框架下，必須實(shí)現(xiàn)城投公司從大到強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的思路。天津城投以做強(qiáng)實(shí)業(yè)板塊為突破口，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，提出建設(shè)一條由大變強(qiáng)的轉(zhuǎn)型道路；烏魯木齊城投從整合國有資產(chǎn)和城市資源入手，將全市范圍內(nèi)城建資產(chǎn)全部納入靡下，實(shí)現(xiàn)了城市國有資產(chǎn)的集約化和規(guī)?；?jīng)營，增強(qiáng)了城投的影響力和帶動力。
體制與平臺改革仍任重道遠(yuǎn)
針對城投行業(yè)面臨的新形勢，2014年12月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號）的出臺與2015年新《預(yù)算法》正式頒布實(shí)施，對我國地方投融資改革具有重要意義。國發(fā)43號文和今年中央22號文《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，為全國城投公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了明確的方向，也為城投發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。目前正是全面落實(shí)改革文件精神，實(shí)現(xiàn)城投體制新老更替的關(guān)鍵時期?！ ?nbsp;
“43號文”提出的以規(guī)范地方政府性債務(wù)管理為目標(biāo)，明確要求剝離平臺的政府融資職能，一方面對當(dāng)前規(guī)范地方政府融資行為，促進(jìn)地方債券融資體系建立起到了積極作用；另一方面，“地方政府投融資平臺公司”的功能和作用也將逐步調(diào)整到位，規(guī)范投融資平臺的融資行為、剝離投融資平臺的政府融資職能、實(shí)現(xiàn)政府投融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，已將現(xiàn)在的平臺公司推上了生死存亡的關(guān)口。一段時間以來，全國不少地方都積極的行動起來了，努力尋找發(fā)展的良方，以順應(yīng)新的政策要求。正如在今年全國城投年會上蘭州城投公司董事長巨寶慶介紹的那樣，“蘭州城投轉(zhuǎn)型之路是被政策所逼、被形勢所逼。在短時間內(nèi)，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的事迅速展開、機(jī)關(guān)裁員達(dá)到三分之二，并且過程比較平穩(wěn)，這在過去是難以想象的。這得益于這次平臺轉(zhuǎn)型不是表面的、形式上的，是深層次的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)換，是涉及到人、業(yè)務(wù)和管理全方位的調(diào)整，不轉(zhuǎn)不行”?！ ?nbsp;
政府投融資平臺公司以后將不可避免地依據(jù)國資國企深化改革的要求，迎來轉(zhuǎn)型與分化，同時在政府和社會資本合作（英文簡稱“PPP”）方面也同樣迎來很大的發(fā)展機(jī)遇。一年不到的時間，國務(wù)院和各部門出臺的有關(guān)推廣運(yùn)用PPP模式的文件，就達(dá)到20多個，當(dāng)前PPP熱已經(jīng)蔓延到政府投資的各個領(lǐng)域。平臺公司如果不參與進(jìn)去，遲早一天會被市場淘汰。因此，平臺公司應(yīng)當(dāng)積極介入，并利用自身資源，開拓多元投資領(lǐng)域。在公共服務(wù)、城市停車場、綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，發(fā)揮作用。并未雨綢繆，在深化國企改革的精神指導(dǎo)下，適時組建國有資本投資運(yùn)營平臺，推進(jìn)在城市建設(shè)和運(yùn)營方面的分業(yè)經(jīng)營、分類管理。
我國從本世紀(jì)處開始，推進(jìn)城投平臺建設(shè)和政府投融資改革，歷經(jīng)打造政府性融資平臺，到清理整頓投融資平臺和規(guī)范融資行為，一直發(fā)展到今天，深化改革實(shí)現(xiàn)城投平臺做強(qiáng)做大做優(yōu)。城投行業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展浪潮，現(xiàn)在正在迎接戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的第三次浪潮的來臨。實(shí)現(xiàn)城投平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型，不能短視，借機(jī)籌錢，修身養(yǎng)性，而忽視發(fā)展，透支未來。政府投融資體制和投融資平臺的改革任重道遠(yuǎn)，地方政府必須從長計議，推動城投轉(zhuǎn)型才是萬全之計。
